ARIÑO Y ASOCIADOSCOMENTARIOSA LALEY DE CONTRATOSDE LASADMINISTRACIONES PÚBLICASTOMO IEl Sistema Contractual AdministrativoGRANADA, 2002
PALABRAS DE PRESENTACIÓN
Tienes en las manos, lector, el primer tomo de una obra que aspira a ofrecer a la comunidad jurídica jueces, funcionarios, abogados así como al mundo empresarial afectado, un tratamiento completo de los problemas de la contratación pública en España. Nos ha parecido que la mejor forma de abordar la materia, aquélla que puede ofrecer mayor utilidad a sus destinatarios, era un comentario sistemático a la reciente Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, cuyo Texto final ha quedado definitivamente fijado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de julio. Tenemos para ello importantes razones. 1.Creemos, en primer lugar, que estamos ante un texto excelente, que tiene vocación de estabilidad y está llamado a tener larga vida (sin perjuicio de esas modificaciones de detalle a la que están condenadas siempre las normas administrativas); y creemos que esto es así porque el texto de 1995-1999 no es nada nuevo, sino que ha venido a ratificar y perfeccionar los principios ya establecidos en nuestra legislación anterior Ley de Contratos del Estado de 1965, con su Reglamento General de 1967, modificados ambos en 1973 (la Ley) y 1975 (el Reglamento) que han acreditado su bondad en más de un tercio de siglo. Hay que hacer aquí una mención especial a la Jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, a la doctrina legal del Consejo de Estado y a las muy interesantes aportaciones de buena práctica contractual, elaborada, paso a paso, por la Junta Consultiva de Contratación. Las tres han sido fuente continua de ilustración y recto entendimiento de la legislación contractual española, que ha alcanzado una extraordinaria madurez y puede compararse, a mi juicio con ventaja, con cualquier ordenamiento europeo. Por esta razón, creo que estamos ante una normativa que debe equipararse al libro IV del Código Civil, que ha de durar muchos años y que debe ser objeto de una interpretación en profundidad, porque encierra gran sabiduría y en ella cristaliza más de siglo y medio de historia (desde nuestro primer Pliego de Condiciones de 1836). 2.Con ello entro en la segunda razón. Debo aquí formular un recuerdo a José Ignacio Monedero Gil, Abogado del Estado, entrañable amigo, de quien esta obra es deudora. De hecho, la idea de elaborarla fue suya y se remonta veinte años atrás, cuando, tras ultimar su tesis doctoral, que yo había presentado y avalado (más que dirigido), me sugirió la idea de unir esfuerzos y preparar unos comentarios a la LCE, incorporando a ellos nuestras publicaciones en la materia, nuestra experiencia como abogados y, sobre todo él, su conocimiento de la gestación de cada precepto, cuyos antecedentes conocía perfectamente (José Ignacio había sido uno de los redactores del texto legal de 1965). Desgraciadamente, el Dr. Monedero nos dejó de improviso y yo abandoné el proyecto. Pero habíamos reunido una inmensa cantidad de materiales (de legislación histórica, de antecedentes, administrativos y parlamentarios, de jurisprudencia y dictámenes, que, en ocasiones, nosotros mismos habíamos elaborado) y durante años pesó sobre mí el sentimiento de darle a todo ello continuidad, en memoria y agradecimiento que hago público a su iniciador desaparecido. En 1993 José María de Solas, a quien yo había dirigido también la tesis doctoral sobre los contratos privados de la Administración, volvió a recordarme esa tarea pendiente y de nuevo retomamos el proyecto, aunque por entonces la reforma de la LCE estaba en marcha y era mejor esperar a que cristalizase el nuevo texto. Pero volvimos a iniciar los trabajos de ordenación de la documentación acumulada y análisis sistemático de los textos. De la primera de estas tareas se hizo cargo Mónica Sastre Beceiro, Doctora en Derecho y colaboradora mía del Despacho. Finalmente, la incorporación de José Luis Villar Ezcurra, que es uno de los profesores que con mayor dedicación y altura de casta viene al galgo se ha ocupado de la materia contractual, ha significado el impulso final a una tarea de muchos años cuyos primeros frutos son, querido lector, las páginas que tienes en las manos. 3.La tercera razón es la orientación y destino de este libro. Sin menoscabo alguno del rigor científico y académico que queremos que esta obra tenga, a los que por oficio estamos obligados (sus autores son en su mayoría profesores) nuestro propósito fundamental es servir de apoyo a las Administraciones Públicas y a los contratistas, para que unos y otros encuentren solución a sus problemas. Una solución justa, equitativa, económicamente sana y socialmente conveniente, que en tantas y tantas ocasiones nos hemos visto obligados a buscar en nuestro trabajo diario de abogados, especialistas en contratación de obras y servicios. En las páginas que siguen se recogen, como es lógico, muchas de las elaboraciones doctrinales que nosotros mismos hemos formulado en varios libros y un sinfín de artículos que los firmantes de este libro han publicado con anterioridad (desde aquél, ya lejano, 1968, en que vio la luz mi «Teoría del Equivalente Económico en los Contratos Administrativos»). Pero, junto a ello, se han incorporado a estos comentarios las enseñanzas obtenidas de los cientos de Dictámenes y escritos profesionales que desde 1974 hemos elaborado en la atención a clientes del despacho que compartimos. En estos años nos hemos tenido que enfrentar con los miles de problemas que la contratación de obras y la gestión de los servicios públicos suscitan cada día. Hemos comprobado una y otra vez que la mejor forma de resolver un problema práctico es disponer de una buena teoría. Pero no basta formular éstas como un puro conceptualismo científico (en realidad, pseudo-científico), pues el Derecho es una ciencia social aplicada, cuyo más alto destino es resolver los conflictos de intereses que continuamente se presentan en una sociedad compleja como la nuestra. Según esto, nada mejor que un comentario en el que se vuelque ese «saber práctico» sobre cada artículo de la Ley en unos casos de gran enjundia, porque en ellos se encierran problemas de gran calado; en otros más sencillos porque son temas de trámite para ayudar a identificar los problemas y encontrar soluciones. 4.Dicho todo lo anterior, debo explicar el esquema al que se ajustan estos comentarios. En cada uno de ellos hemos procurado recoger, en primer lugar, los antecedentes históricos (el Derecho Administrativo, más que ningún otro, es fruto de la historia y cuando una regla perdura a través de los años, es señal cierta de su bondad). Desde el Pliego de 1836, pasando por la Instrucción de Obras Públicas de 1845, la Ley General de Obras Públicas de 1877, el Pliego de 1903 y el Proyecto de Ley de Marcelo de Azcárraga de 1907, nuestro derecho de la contratación tiene una tradición muy valiosa: no es un invento, sino destilación de la experiencia histórica. Es bueno saber de dónde vienen las cosas. En segundo lugar, hemos reconstruido, siempre que el tema lo merecía, la gestación político-administrativa de los preceptos en los tiempos recientes, con la cita de los Anteproyectos de Ley, los Informes de las Secretarías Generales Técnicas y las discusiones parlamentarias, a veces muy instructivas. En tercer lugar, de cada precepto se hace un comentario en el que hemos procurado recoger la jurisprudencia más significativa, los Dictámenes del Consejo de Estado y de la Junta Consultiva, junto a nuestra propia experiencia en la materia, en consultas sometidas a nuestra consideración. Obviamente, no todos los preceptos tienen la misma entidad ni requieren el mismo comentario. Los hay que son medulares, nucleares, pues configuran la totalidad del sistema y a ellos les hemos prestado una particular atención. Esa es la razón de que con sólo 14 artículos se haya tenido que cerrar este primer tomo, con una dimensión homogénea a los demás. Otros habrá más descriptivos y menos problemáticos. En algún caso, para dar unidad temática a algún comentario, incluiremos en él varios artículos que tengan el mismo objeto, pero no será lo normal. Sin ninguna vanidad, sino con toda modestia, quiero decir que al dar cuerpo a esta obra, hemos tenido ante nosotros el recuerdo de los grandes comentarios al Código Civil, antiguos (García Goyena, Manresa) o modernos (Albaladejo). Quisiera que esta obra, una vez terminada, constituya, junto con otras, para la contratación administrativa, lo que aquellas elaboraciones doctrinales han supuesto para el desarrollo del moderno Derecho Civil. Estamos convencidos de que, por encima (o por debajo) de la legislación coyunturalmente en vigor, las reglas de la contratación pública, cada día más importante en la vida estatal, tienen una estabilidad y permanencia que viene exigida tanto por la justicia como por la buena administración. El viejo Von Kirchman no tenía razón: no es verdad que una decisión del legislador convierta en basura bibliotecas enteras. El equipo de trabajo que ha colaborado en este tomo la mayoría de ellos profesores universitarios y todos grandes profesionales del Derecho está integrado por las siguientes personas: 1. ARIÑO ORTIZ, GASPAR. Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM). Director del Despacho «Ariño y Asociados, Abogados». 2. DE SOLAS RAFECAS, JOSÉ MARÍA. Profesor Titular de Derecho Civil de la Universidad de Alcalá de Henares. 3. VILLAR EZCURRA, JOSÉ LUIS. Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid. Socio del Despacho «Ariño y Asociados, Abogados». 4. DE LA CUÉTARA MARTÍNEZ, JUAN MIGUEL. Catedrático de Derecho Administrativo (excedente). Socio del Despacho «Ariño y Asociados, Abogados». 5. SASTRE BECEIRO, MÓNICA. Doctora en Derecho. Abogado del Despacho «Ariño y Asociados, Abogados». 6. ARIÑO SÁNCHEZ, RAFAEL. Profesor Asociado de Derecho Administrativo de la UAM. Socio del Despacho «Ariño y Asociados, Abogados». 7. ESCRIBANO TESTAUT, PEDRO. Doctor en Derecho. Letrado del Tribunal Supremo. 8. BENAVENTE CÓZAR, M.ª INMACULADA. Letrado del Cuerpo Jurídico Militar. Asesoría Jurídica del Cuartel General del Ejército del Aire. 9. CARBAJALES, MARIANO. Profesor Universitario e Investigador de la Fundación de Estudios de Regulación. 10. GONZÁLEZ BARRAL, JUAN CARLOS. Letrado del Cuerpo Jurídico Militar. Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa. Otras personas se unirán a este grupo en volúmenes sucesivos. Todos aportarán conocimiento especializado y experiencia práctica en la Administración, en la contrata o en el foro de estas cuestiones. El equipo de contratación pública de Ariño y Asociados dará la unidad de enfoque y método que una obra como esta requiere. No puedo ni quiero cerrar estas palabras sin hablar de una persona a la que los autores de este libro yo diría más: todos los estudiosos del derecho de la contratación pública debemos mucho. Me refiero, obviamente, a José Luis Villar Palasí, maestro mío (y de tantos otros) que me inició en el conocimiento, no teorético, sino real, aplicativo, a pie de obra podríamos decir del contrato administrativo, construido, no desde el Ministerio de Fomento, sino desde el Ministerio de Hacienda, que es quien realmente lo ha configurado (no es casualidad que la Junta Consultiva de Contratación se incardinase orgánicamente en esa casa). La presencia del maestro recorre estas páginas, desde la primera hasta la última. Y aunque no figure «nominatim» entre los autores directos, su inspiración y sus enseñanzas a veces, sus mismas palabras aparecen aquí y allá, y resultan fácilmente reconocibles. Era justo dedicarle a él esta obra. Es todo cuanto quería decir. Sólo me resta añadir que los autores agradecerán cualquier crítica o comentario que a esta obra se formule. Es un trabajo que ha nacido, día a día, del debate científico y profesional y en él nos queremos mantener. Madrid, 19 de marzo de 2002Festividad de San JoséGASPAR ARIÑO ORTIZ
PLAN DE LA OBRA
Tomo I. TÍTULO I DEL LIBRO PRIMERO DE LA LEY. (junio 2002) Artículos 1 a 14 El sistema contractual administrativo. Ámbito de aplicación de la ley y disposiciones comunes a todos los contratos.
Tomo II. TÍTULOS II y III (capítulos 1 a 6) (diciembre 2002) Artículos 15 a 72 La gestación del contrato: requisitos para contratar, clasificación de contratistas, fianzas, pliegos de condiciones, perfección y formalización de los contratos, prerrogativas administrativas, nulidad y anulabilidad, actuaciones preparatorias y tramitación de expedientes.
Tomo III. TÍTULO III (capítulos 7-8) y TÍTULOS IV a VIII (mayo 2003) Arts. 73 a 118 Adjudicación y ejecución: selección de contratista, adjudicación, ejecución y modificación, revisión de precios, extinción, cesión y subcontratación, contratación en el extranjero y registro público de los
